土地集约节约利用存在问题及对策建议_农业工程论文

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摘要:土地是不可再生的稀缺资源。土地集约节约利用时土地利用管理的永恒主题。近年来,随着国家实施宏观调控政策,在收紧银根的同时收紧地根,新增农用地转用计划指标逐年紧缩,土地集约节约利用顺时应势成为热门话题。本文拟就当前土地集约节约利用工作中存在的问题以及解决问题的对策,谈一点肤浅的看法。
  关键词:土地;集约利用;问题;对策
  
  一、当前土地集约节约利用工作中存在的问题
  当前土地集约节约利用地工作中存在的问题较多,从工作实践情况看,既有思想认识上的障碍,又有管理体制和工作机制上的弊端。简单归纳为以下四个问题。
  1.思想认识狭隘,政绩左右用地。
  政绩观左右用地观已是不争的事实,因为以土地资源的消耗可以赢得政绩。换言之,没有土地的承载,一些地方干部难以通过招商引资这个平台得到仕途上的提升。在这种短视的、以我为本的、错误的政绩观的诱导下,低价供应土地,必然性盲目圈地。领导干部狭隘的思想认识,使土地集约节约利用成为一句空洞的口号。
  一些地方打着“发展是硬道理”的大旗,置中央宏观调控政策于不顾,借口抢抓机遇,以土地优惠为筹码,以消耗土地资源、损害被征地农民利益为代价,纷纷营造土地利用“政策洼地,”大张旗鼓的组织招商引资。在土地使用上或明或暗存在着诸如政府零地价供地,一事一议地价政策、投资达到一定的规模奖励、返还优惠政策、工业用地捆绑经营性用地政策等所谓的土地利用优惠政策。有的地方看到周边地区都在发展,领导明确要求发展必须借助外力,借助外力必须强力招商引资,招商引资必须严格考核,严格考核必须确保项目落地,更有高招——没有完成招商引资任务的干部不得提拔任用。于是就有“市外就是外”,“县外就是外”甚至“乡外就是外”的恶性竞争。不管大项目还是小项目,能来投资就是好项目;无论大老板还是小老板,能来办厂就是好老板。有的干部坦言看到周边地区发展心急,看到失地农民心酸,看到群众上访心慌。但就是不考虑国家保护耕地,保证国家粮食安全,保障社会长治久安的宏观战略目标。
  2.违法用地冲击,处罚明显乏力。
  相对于土地利用粗放浪费行为,违法用地对土地集约节约利用造成了强烈的冲击。粗放浪费土地的违法用地、特别是占用耕地的违法用地行为,则对土地集约节约利用提出了更为严峻的挑战。
  对违法用地的处罚,由过去单纯处理事,到目前的处理事和处理人并重已经有了很大的进步。问题是对违法用地的人与事的处罚,简单的问题复杂化并且处罚明显乏力。具体表现为:
  2.1据国土资源部披露,目前仍有一些市、县政府默许、纵容仍至在背后操纵违法违规用地,未批先用、以租代征,擅自设立和扩大开发区,擅自调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田,损害农民权益的现象还不同程度地存在。违法用地的主体各级政府占绝对比例。因为政府违法用地,追究违法责任人工作难以落实。目前承担违法责任的责任人的层级越来越低,有的甚至让村组干部出面承担责任,从而达到下级干部保护上级干部、副职干部保护正职干部的目的。处罚没有从根本上触动干部特别是领导干部增强保护土地尤其是保护耕地的意识,有的干部甚至以自己违法用地行为资本进行反面说教,认为国土资源部门与自己过不去,处罚不过如此,就是国土资源部门在干扰发展。
  2.2对违法事实适用处罚条款难以落实到位。案件查清楚后进入司法程序很难移交,有的案件即使移交了同时也就结案了,不了了之。大量的违法用地与极个别的干部被追究刑事责任不成比例,目前媒体曝光的所谓土地违法典型案件凤毛麟角,端掉干部“乌纱帽”的案件更为罕见,对破坏耕地等严重违法行为打击不力,不能产生震慑力,起不到以儆效尤的社会效果。
  2.3国土部门执法腰杆不硬。以罚代法、补办手续,使得土地违法步入违法用地—查处—补办手续的怪圈。导致违法用地的干部认为,违法用地责任由下面人承担,经济处罚由政府埋单,对违法用地的主要领导干部个人来说是毫发无损,有的干部甚至因违法用地而得到重用。土地管理法对非法占地行为的处罚界定范围违法用地是否符合土地利用总体规划,符合的没收地面财产,恢复土地原状;不符合的拆除建筑物并可视情节罚款。而国土资源部门没有执行权,在违法用地者接受了处罚后为了消化违法用地还要为其补办用地手续,这种做法从结果上看无异于推波助澜。事实上对土地违法行为的查处一天也没有停止,土地执法专项行动一个接着一个,但结果大多是为违法用地补办用地手续使其用地合法化,难以强调土地是否集约利用。
  3.工作机制陈旧,调控措施失灵
  由原来的用地单位粗放随意用地,到实行投资强度、容积率、建筑密度、非生产性用地比例等指标控制,建设用地预审,以及工业用地公开出让,土地集约利用已经引起各级国土资源部门的高度重视,千方百计在土地集约利用工作上寻求突破。2007年全国土地宣传突出了“集约集约用地,严守耕地红线”这一主题,说明浪费土地资源特别是耕地的现象已经相当严重,旨在引导全社会增强集约用地意识,切实保护耕地,保障经济社会的可持续发展。
  尽管目前出台了一系列有关土地集约利用的调控政策和文件,但效果并不明显。究其原因一是建设项目从立项到用地涉及政府多个部门,尤其是投资体制改革后,实行建设项目审批制、核准制和备案制三轨并行,在核准制和备案制中,因投资主体的申报,一旦固定资产投资规模在额度上形成泡沫,以投资强度核定用地规模,便导致出现小项目、少投资、多圈地的现象。这是用地跟着项目走,项目圈地盘活难的症结所在。二是土地供应的前置与项目投资到位滞后的矛盾,困惑国土资源部门项目能否真正推进到位。但是不论项目质量如何,土地首当其冲必须先供给,给土地是否集约节约利用带来不可预见的变数。三是土地出让金管理混乱。特别是工业用地土地出让金,尽管国土资源部门在运作上以国家规定的最低价标准、已公开的方式出让,但因为事实上存在着园区管委会在土地出让前与受让方签订项目入园的协议地价,同时又存在着受让方以最低价标准与国土资源部门签订的《国有土地使用权出让合同》,同一宗地存在着两种不同的价格,或者还有返还奖励。投资方少花钱多占地,并且是通过市场公开取得土地使用权,把国土资源部门强调的土地集约利用推入尴尬的境地。四是重供应轻管理,重增量轻存量的“两重两轻”现象较为突出。重供应轻管理表现为对建设项目供地前注重形式上的控制性指标的把关,对于项目实施过程中的土地利用情况疏于监管,对于项目改变原批准的建设规划布局难以管理到位,对于灭先项目或关停项目不能及时发现并妥善处理;重增量轻存量则表现为力拼争取年度新增农用地转用计划而忽视存量土地的挖潜盘活利用。“两重两轻”的外延式扩张用地与集约用地的要求显得格格不入。五是只重视了土地供应是否有年度农用地转用计划指标,没有年度用地计划不办理农用地征转用审批手续;用地跟着项目走,土地利用总体规划局部调整频繁,忽视了土地利用总体规划控制的规划期内建设用地总规模。
  4.体制弊端不除,部门难有作为。
  国务院2004年28号文件下发后,实行国土资源系统省以下垂直管理,但是人事编制权、财权仍旧归地方政府管辖。国土资源部门贯彻执行土地管理基本国策,严守18亿亩耕地红线,在手持尚方宝剑的同时又手捧地方政府的“饭碗”,一手硬,一手软。如同土地执法一样,在土地集约节约利用上空有抱负,难有作为。对各类经济开发区用地突破规划建设用地规模以及突破落界公告范围用地行为的处置乏力可以佐证。
  二、对策建议
  严守18亿亩耕地红线必须有严格的控制措施,在严控的基础上,要正确处理好保护资源与 保障发展的关系,应始终坚持把土地的集约节约利用作为国土资源管理工作的重点,抓紧抓实抓好。
  1.以科学发展观为指导,教育各级干部特别是各级领导干部树立正确的政绩观,从保护国家粮食安全,保障社会长治久安的战略高度,增强政治责任感,打牢集约节约利用土地的思想根基。
  把科学发展、和谐发展、可持续发展作为各级领导干部的任期工作目标,以严守18亿亩耕地红线、守土有责为己任,自觉促进土地集约节约利用。市主要领导提出“要精心留意地规划好、精致用意地使用好、精细刻意地节约好每一寸土地。”倡导全市各地按照“节约开发、有序开发、科学开发”的原则,树立“审视自然、善待土地、留足空间”的理念。我市提出“资源有限利用方式无限,土地利用要实现精明增长、精细发展。”有力地推动了该市“清理盘活利用存量土地、清查停工停停产项目、清收欠缴土地出让金” 的土地“三清”工作。做足挖掘内部潜力这篇大文章,破解发展用地难题,在宿迁市形成了鲜明的舆论导向。实践经验也充分证明,党委和政府主要领导的价值取向,决定着工作的发展方向。要彻底清查并废止土地使用上所谓的各种优惠政策,矫正并规范招商引资中的土地利用行为,在依法遵循、规范用地行为的前提下,积极推进土地的集约节约利用。
  2.以修编新一轮土地利用总体规划为契机,执行严格的土地用途管理制度。
  2.1在宏观层面上要控制得住、守得严。实行规划期建设用地指标与年度新增农用地转用计划挂钩制度,严格土地规划年度计划双管。由省级国土资源部门扎口管理,以县区为单位实行建设用地指标使用台账登记管理,按农用地转用批次的面积逐年核减用地计划。以规划期建设用地指标使用情况,作为下达年度农用地转用计划的唯一依据,严控建设用地总规模和用地速度。土地利用规划布局调整,尤其是具体建设项目用地位置调整,必须限制在建设用地指标以内,严防建设用地突破规划指标,没有建设用地指标的不批准调整土地利用总体规划,不批准农用地征转用,以求从根本上解决好土地利用总体规划建设用地小指标、大图件问题,维护土地利用总体规划的严肃性和权威性,堵塞土地利用总体规划调整的随意性。从规划的建设用地总规模控制入手,执行严格的土地用途管理制度。倒逼各地强化惜地意识,正确处理又好又快发展的关系,真正把集约节约用地的工作措施落实到处。
  2.2在微观层面上要精细化、动态化。一要严格执行国家土地宏观调控政策、国家产业政策、土地供应政策。执行《划拨地目录》、《限制供地目录》、《禁止供地目录》、《江苏省建设用地指标(2006年版)》和技术规程,各类顼目的土地供应依据法规政策,对号入座,确保每一个项目用地的供地方式合法、供地程序规范、供地规模集约、供地信息公开。二要抓住现场管理重点环节,加强建设用地全程跟踪管理。坚持内业检查与外业检查结合,以外业检查为主要工作手段,依据《国有土地使用权出让合同》约定的用地条件,按季度组织建设项目用地情况检查,对项目推进难以为继的要及时盘活利用或启动收地程序。三要从源头抓起,严控单位建设项目的用地规模,以单体项目集约节约用地为支撑,促进提高区域的土地集约节约利用水平。
  3.以查处曝光典型案件为突破口,强制范用地行为,强力打造法治国土。
  针对土地违法严峻的形势,2007年7月12日在国务院新闻办举行的新闻发布会,国土资源部部长、国家土地总督查徐绍史说:“18亿亩耕地红线是高压线,谁都不能碰,对敢于触红线的人绝不手软。”“我们的太度绝不动摇、坚守红线,打一场只能胜不能败的耕地保卫战。温家宝总经理在今年的《政府工作报告》中指出,一定要守住院全国耕地不少于18亿亩这条红线。国土资源部一定按照党中央、国务院赋予的职责,不留任何后路,这是对我们执行力和公信国力的一次重大考验。当务之急就是土地执法要严起来,要硬起来。在国土资源系统内部,如果出现瞒案不报、压案不查也要受到严厉追究。”徐部长的讲话,充分表达了国土资源部执行土地基本国策,严守18亿亩耕地红线的坚强决心。近期土地执法“百日行动”曝光的十起典型案件也证明了地执法有希望要硬起来。
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